Rolando Martínez Agüero
Introducción
En el año 2001, con la promulgación de la Ley 87-01, se creó el Sistema Dominicano de Seguridad Social (SDSS). En la parte concerniente a las pensiones, esta ley creó el sistema de pensiones de cuentas de capitalización individual (CCI), cuyos fondos -propiedad de los trabajadores- serían manejados por las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Actualmente el sistema de CCI es el de mayor número de empleados afiliados en el país. En adición al sistema de CCI, en el país operan otros sistemas previsionales de reparto. En el presente trabajo, y como es de costumbre desde el CREES, se muestra un análisis mediante gráficos de la situación del Sistema de Pensiones de la República Dominicana (el sistema de CCI) y se comenta sobre estos otros fondos de pensiones.
Situación del Sistema de Pensiones basado en cuentas de capitalización individual
Desde el inicio del sistema de CCI, en septiembre de 2003, a abril de 2022 la cantidad de cotizantes ha crecido un 237.2%, al pasar de 545,246 a 1,838,400 personas. De igual forma, el número de afiliados ha pasado de 777,252 a 4,371,502, reflejando un crecimiento de 462.4%. A pesar del aumento en la cantidad de cotizantes, apenas representan el 42.1% de los afiliados, es decir menos de la mitad. El nivel a abril de 2022 significa una mejora en comparación con la relación cotizantes/afiliado de abril de 2020 de 35.9%; sin embargo, aún está 3.7 puntos porcentuales por debajo del porcentaje vigente previo al impacto de la pandemia, en marzo de 2020, de 46.8%.
La baja proporción histórica de afiliados a una administradora de fondos de pensiones (AFP) que están contribuyendo a su cuenta de capitalización individual es resultado de la alta informalidad que existe dentro del mercado laboral de la República Dominicana, así como el desempleo y subempleo que prevalecen en la economía del país.
Con la reactivación de la economía, muchos empleados formales se reincorporaron al mercado laboral y volvieron a aportar a sus cuentas de ahorro previsional. De igual forma, nuevos trabajadores pudieron entrar al mercado laboral formal. Desde junio de 2020, mes donde se percibió la mayor pérdida de cotizantes debido al impacto de la pandemia, al cierre de abril de 2022, unas 541 mil personas comenzaron a cotizar en las CCI. Más aún, a abril de 2022 la cantidad de cotizantes superaba el nivel prepandémico por unos 24 mil cotizantes.
Es preciso mencionar que la recuperación en la cantidad de cotizantes de las CCI no necesariamente significa una recuperación del mercado laboral dominicano del impacto de la pandemia. De acuerdo con los datos de la Encuesta Nacional Continua de Fuerza de Trabajo (ENCFT) del Banco Central de la República Dominicana, el año 2021 cerró con unos 34,110 trabajadores menos de los prevalecían previo a la pandemia, al último trimestre de 2019. De igual forma, al cierre de 2021 la tasa de desempleo ampliada había alcanzado un nivel similar al del primer trimestre de 2020; sin embargo, ha aumentado 2.6 puntos porcentuales en comparación con la tasa previa al inicio de la pandemia. En adición a esto, más de 2.7 millones de personas se encontraban trabajando en condiciones de informalidad al cuarto trimestre del 2021. Esto representó un 58.1% de la fuerza laboral en este periodo; una cifra que superó el 54.8% del último trimestre del 2019 en 4.3 puntos porcentuales.
El salario cotizable promedio del sistema de pensiones, que es igual al promedio de los salarios devengados por los trabajadores que cotizan mensualmente, ha pasado de US$203.4 en julio del 2003 a US$521.0 en abril de 2022, esto significa que se ha incrementado en 2.6 veces su valor desde el inicio del sistema (Ver Gráfica No. 3). Los bajos niveles salariales -a pesar de los reajustes realizados recientemente- es un tema que continúa afectando a los trabajadores dominicanos. Esto se ve expresado en los niveles de vida de las personas, así como en la posibilidad de poder aumentar las cotizaciones y, en consecuencia, en tener una mejor pensión de retiro. En comparación con el salario promedio de países de América Latina con CCI, República Dominicana se encuentra muy por debajo (Ver Gráfica No. 4).
De la manera en que funciona el sistema de CCI es que las AFP invierten los ahorros de los trabajadores y estas inversiones generan una rentabilidad que se va acumulando en la cuenta de cada trabajador en adición a sus aportes. Desde el CREES se ha señalado en varias ocasiones como los fondos del sistema de pensiones no están siendo empleados para financiar proyectos productivos. Al 31 de diciembre del 2021, un 26.0% de los ahorros de los trabajadores está invertido en títulos del ministerio de hacienda y un 53.0% del Banco Central de la República Dominicana (BCRD). Es decir, el 79.0% de los fondos de pensiones se han convertido en recursos para financiar los déficits fiscales y cuasi-fiscales.
En parte, la poca diversificación de inversión de los fondos de las CCI se debe a la baja disponibilidad de instrumentos y la legislación actual, que limita invertir en el exterior.
La alta rentabilidad histórica de las CCI sirve como evidencia de la importancia de las políticas públicas que permitan a los trabajadores dirigir sus recursos para financiar actividades productivas a través de las AFP. Como se puede apreciar en la gráfica No. 6., a abril de 2022 las cuentas de capitalización individual habían acumulado RD$777,822 millones. De este monto, los aportes realizados por los empleadores y trabajadores a las CCI representaron un 50.9%, lo que equivale a RD$395,712 millones. El 49.1% restante corresponde a la rentabilidad obtenida de esos aportes, en otras palabras, los RD$382,110 millones restantes provienen de las inversiones realizadas por las AFP. Es necesario aplicar políticas dirigidas a crear un mercado de valores que permita emisiones de menor costo y con una mayor flexibilidad de tiempo. De esta forma sería posible reducir la dependencia de colocaciones de títulos de deuda para financiar déficits del Estado dominicano.
Otros fondos de pensiones fuera de la capitalización individual
En República Dominicana existen otros esquemas de fondos de pensiones que no fueron reemplazados por las CCI luego de la promulgación de la Ley 87-01. Entre estos están: los denominados de reparto individualizado del Banco Central, del Banco de Reservas; los sistemas de reparto del INABIMA y la Dirección General de Jubilaciones y Pensiones a Cargo del Estado (DGJP); y otros fondos de instituciones públicas de los cuales que se tienen constancia que existen, pero no se tiene información pública disponible en la SIPEN.
Mediante el Decreto 616-12[1] se dispuso que la Contraloría General de la República cesara todo aporte a Fondos Públicos que realicen todas las dependencias del Estado Dominicano a fondos y/o planes complementarios de pensiones, aun cuando estuviesen debidamente registrados en la SIPEN. En adición, el artículo 2 de dicho decreto estableció que “Las instituciones públicas podrán crear Fondos de Pensiones Complementarios, siempre y cuando los mismos se sustenten sobre la contribución definida realizada única y exclusivamente por los afiliados y fundamentados en la capitalización individual, que asegure su sostenibilidad financiera y el equilibrio económico”. Esto es algo que actualmente no se está cumpliendo debido a que, si bien algunos de estos sistemas tienen un esquema de registro individualizado de los aportes del empleado, a la hora de recibir una pensión de retiro no funciona como en la CCI.
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INABIMA
El Instituto Nacional de Bienestar Magisterial (INABIMA) es una dependencia del Ministerio de Educación de la República Dominicana (MINERD) encargada de administrar el sistema de seguridad social del personal docente público activo y pensionado/jubilado. Este fue creado por la Ley 66-97[2] y las modificaciones realizadas en la Ley 451-08[3]. El Marco Legal del INABIMA establece que el fondo de pensiones administrado por el mismo será financiado con las cuotas mensuales de los afiliados beneficiarios y los aportes del empleador, es decir, con recursos provenientes del Estado (a través del MINERD). Actualmente las cuotas mensuales del empleado y el empleador suman el 9.97% del salario de trabajador al igual que las CCI[4]. De la totalidad de estas cuotas mensuales un 8% es destinado al fondo de pensiones y jubilaciones y el resto va dirigido a financiar el seguro de discapacidad y sobrevivencia, a financiar el al Fondo de Solidaridad Social, a gastos administrativos del INABIMA y para financiar el funcionamiento de la SIPEN.
El INABIMA funciona como un sistema de reparto, con la particularidad de que lleva registro de aportes individualizados mediante los cuales se conoce cuánto ha acumulado cada afiliado, sin embargo, a diferencia de las cuentas de capitalización individual, este registro no constituye una cuenta personal del afiliado donde sus aportes y la rentabilidad de sus aportes determinarán su pensión de retiro. Al momento de jubilarse, la pensión del docente estará únicamente determinada por el tiempo en servicio y los salarios percibidos.
El INABIMA a través del Programa Especial de Pensiones y Jubilaciones del Personal Docente gestiona la jubilación por antigüedad en servicio, la pensión por discapacidad y la pensión por supervivencia. También, el INABIMA maneja el Plan de Retiro Complementario Recapitalizable que es un sistema que operar paralelo al Programa Especial de Pensiones y Jubilaciones. “Este plan cuenta con un fondo independiente y se financia con el aporte del 1.5% del salario del docente y el 2% del empleador, es decir, el Estado Dominicano” (EDUCA, 2019).
El Plan de Retiro Complementario Recapitalizable fue creado para incentivar a que los docentes no se retiren más temprano -como el único requisito para jubilarse es la antigüedad. Sin embargo, indirectamente este tiene como objetivo aumentar el fondo común del sistema de reparto. Es decir, los fondos que no son devengados y la capitalización de los mismo son utilizados para sostener el fondo común del sistema de reparto, un sistema que se ha demostrado que es insostenible[5].
En resumen, en contraste al sistema de CCI, en donde el empleado tiene una cuenta personal, y conoce sus aportes y la rentabilidad de los mismos, sabe que recibirá una pensión en base a esto. Mientras que en el sistema de pensiones de personal docente público existe un registro individual de cuánto aporta el afiliado y el Estado, y cuánto podrían aportar adicionalmente el afiliado y el Estado (con el plan complementario), pero aun así nunca será reparto individualizado real, porque no se tiene una cuenta individual propia de cada empleado.
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Dirección General de Jubilaciones y Pensiones a Cargo del Estado (DGJP)
La DGJP es la dependencia del Ministerio de Hacienda que se encarga de administrar el sistema de reparto del Estado. En este sistema existe un fondo común donde los trabajadores y el Estado realizan aportes, y los fondos acumulados se utilizan para pagar las pensiones de los empleados retirados. La DGJP administra y paga tres tipos de pensiones: civiles, solidarias y de la Policía Nacional.
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¿Cuánto le están costando estos sistemas de reparto al Estado?
De acuerdo con los boletines estadísticos trimestrales del INABIMA, RD$4,564.01 millones fueron destinados al pago de jubilación por antigüedad en servicio, pensiones por discapacidad, sobrevivencia y del plan complementario en 2021. De igual forma, según los datos de los boletines trimestrales de la DGJP se otorgaron RD$27,271.0 millones de pensiones civiles, solidaras y de la Policía Nacional. Sin embargo, en total el gobierno dominicano en 2021 erogó por concepto de jubilaciones y pensiones la suma de RD$47,276.5 millones (RD$34,269.4 millones en pensiones y RD$12,987.0 en jubilaciones).
Conclusión
Un sistema basado en cuentas de capitalización individual (CCI) representa un instrumento importante para asegurar el bienestar de los trabajadores asalariados y canalizar el ahorro a inversiones productivas. Desde sus inicios, el sistema de CCI de República Dominicana ha logrado crecer tanto en número de afiliados como en fondos administrados. En comparación con un sistema costoso e insostenible como el de reparto, el sistema de CCI ha demostrado ser la mejor alternativa para generar ahorro previsional. Es por esto que lo correcto sería perfeccionarlo, aplicando las reformas necesarias en torno a: 1) aumentar el porcentaje de cotización; 2) revisar la edad de retiro; 3) reducir el monto de los ahorros de los trabajadores que se destina a financiar la deuda pública; y 4) permitir que esos ahorros puedan ser invertidos en el exterior, para diversificar el riesgo de los portafolios de inversiones de las administradoras.
[1] Presidencia de la República. (2012). Decreto No.616-12. Santo Domingo, República Dominicana.
[2] Ley General de Educación No. 66- 97
[3] Ley 451-08 Que introduce modificaciones a la Ley General de Educación, No. 66- 97, de fecha 10 de abril de 1997 (pensiones y jubilaciones para maestros del sector oficial.
EDUCA. (2019). Evaluación Del Programa Especial De Pensiones Y Jubilaciones Del Magisterio: Recomendaciones De Política Pública Para Su Sostenibilidad . Santo Domingo : EDUCA, MEPYD y AFP Polpular.
[5] Collado Di Franco, M. (2021, 23 septiembre). Volver al sistema de reparto sería un error. CREES. Recuperado 10 de mayo de 2022, de https://crees.org.do/?p=22125.
Fuente.-https://crees.org.do/?p=23257
